对外开放的特点(对外开放的五个基本形式)

       智库专栏 （6）

       崔卫杰

       “要以新安全格局保障新发展格局，主动塑造于我有利的外部安全环境，更好维护开放安全，推动发展和安全深度融合。”习近平总书记在二十届中央国家安全委员会第一次会议上作出的重大部署，彰显更好统筹发展和安全两件大事、全面推进中国式现代化的战略思维。推进高水平对外开放是全面推进中国式现代化的必由之路，越高水平的对外开放，越要重视开放面临的风险挑战。对外开放在推动我国现代化建设不断取得新成就的同时，也使我国与外部世界的联系更加紧密，我国经济发展也更容易受到外部冲击。统筹开放与安全，是新一轮全面深化改革、推进高水平对外开放的重要保障。在当前错综复杂的国际国内背景下，要在高水平对外开放中高度重视安全问题，准确把握高水平对外开放面临的各种风险挑战，正确处理高水平对外开放与安全的关系，构建与高水平对外开放相适应的风险防控体系，充分发挥自贸区（港）等平台的风险压力测试功能，不断增强风险监管能力和风险防控能力，在高水平对外开放中更好维护开放安全。

       准确把握高水平对外开放面临的风险挑战

       准确把握高水平对外开放面临的风险挑战是维护开放安全的基本前提。当前，高水平对外开放面临的风险挑战更加严峻，国际环境错综复杂，美西方对我国全面遏制打压，国内任务更加艰巨繁重。要准确把握高水平对外开放面临的风险挑战，既要充分认识到其紧迫性和严峻性，提高警惕、高度重视，又要根据高水平对外开放面临的具体风险挑战，制定有针对性的风险防控措施。

       当今世界正经历百年未有之大变局，保护主义、单边主义上升，世界经济持续低迷，复苏不达预期，全球产业链供应链因地缘政治等因素面临冲击，国际经济、科技、文化、安全、政治等格局正在发生深刻调整，世界进入动荡变革期，外部环境更趋错综复杂。随着我国综合实力的不断上升，美西方对我国采取各种“规锁”策略，涉及经贸、科技、意识形态、军事、地缘政治等各个领域，呈现全面打压、持续打压之势。通过牵头主导“印太经济框架”、组建“半导体联盟”、频繁将中概股列入“预摘牌”名单、对特定企业实施针对性制裁、公开威胁冻结中国海外资产、限制美国公司对中国投资、引导在华企业撤离等持续性、系列性、全面性的打压措施，尤其是美国对我国高科技产业实施“小院高墙”政策（名为“去风险”，实则是对中国脱钩断链），危害我国产业链供应链安全，妄图逼迫中国退到闭关锁国的状态。

       从国内来看，随着我国对外开放深入推进，吸引更多国际高端资源要素的同时，风险也会随之增加。当前，我国早已进入改革深水区和攻坚期，新一轮全面深化改革多涉及敏感领域，特别是在文化、教育、金融、数字等领域的改革开放过程中，涉及意识形态、系统性金融风险、信息关防、不良有害信息倒灌、数据安全、隐私安全等诸多风险。如果不考虑实际发展诉求，不考虑风险而盲目追求“高水平”对外开放政策，可能难以守住风险防控底线。因此，要进一步增强风险防控意识，在高水平对外开放过程中，不断提升相关领域的风险识别能力和风险监管能力，建立健全风险防控体系，有针对性地制定有效风险防控措施。

       正确处理高水平对外开放与安全的关系

       正确处理高水平对外开放与安全的关系是维护开放安全的必然要求。尽管高水平对外开放面临的风险挑战错综复杂，但经济全球化仍是历史正确的一面，坚持高水平对外开放是大势所趋。统筹开放与安全，既要在高水平对外开放中确保发展安全，又要在确保安全的情况下推进高水平对外开放。安全是开放的前提条件，开放是安全的必要条件，二者相互促进，具有内在的统一性。没有安全的开放，是没有确定性、没有可持续性的开放；没有开放的安全，是封闭的、虚假的安全。

       当前，正确处理高水平对外开放与安全的关系，最主要的是要解决风险防控意识不足和风险压力测试不足并存的问题。风险防控意识不足是指存在风险意识不强、缺乏风险识别能力、没有制定有效风险防控措施的现象。主要表现为在争取国家开放政策过程中，存在不考虑风险、为了开放而开放的问题；或在国家相关领域的试点试验任务落实过程中，存在缺乏风险防控意识、没有建立有效风险防控体系的问题。风险压力测试不足是指相关部门在改革创新试验过程中，存在风险压力测试不足的问题。例如，对自贸试验区等改革开放综合试验平台，存在部分没有承载主体或者见效不明显的改革创新事项，相关部门可能会收回授权、停止试验。而从自贸试验区开展风险压力测试的内在要求来看，既然没有或缺少承载主体，就说明没有风险压力，不应停止试验、收回授权，而应进一步加大改革创新力度或扩大试验范围，进一步开展风险压力测试。

       因此，新一轮全面深化改革，既要进一步增强风险防控意识，又要进一步加大风险压力测试力度。进一步增强风险防控意识，要对重要改革开放事项，特别是重大敏感事项，充分进行风险识别和风险评估，并据此提出切实有效的风险防控措施。进一步加大风险压力测试力度，要对文化、教育、金融、数字等敏感领域，依托自贸区（港）等改革开放综合试验平台，加快开展更大力度、更大范围的风险压力测试，尽快健全改革开放安全保障体系，形成更多可在全国复制推广的改革创新成果，为全国更高水平对外开放探索路径、积累经验。

       构建与高水平对外开放相适应的风险防控体系

       完善与高水平对外开放相适应的风险防控体系是维护开放安全的内在要求，更高水平对外开放需要有完善的风险防控体系作为保障。要建立健全法律法规和制度，转变监管理念和管理方式，增强风险防控体系的系统性，为高水平对外开放保驾护航。

       要建立健全法律法规和制度。借鉴国际经验，进一步完善并运用外商投资安全审查、反垄断审查、负面清单、金融宏观审慎等管理措施，充分防范贸易投资、金融、文化等各领域开放风险。健全产业损害预警体系，丰富贸易调整援助、贸易救济等政策工具，妥善应对经贸摩擦。同时，要加强执法力量，提高执法效能。推动各地建立集中统一、权威高效的综合执法机构，整合执法力量，鼓励社会力量参与市场监督，加大对违法行为的打击力度。

       要转变监管理念和管理方式。由“谁审批谁负责”向“不审批也要负责”转变。对很多“不审批”“取消审批”等事项，要加快建立和完善事中事后监管机制，明确监管责任主体，确保“既放得开，又管得住”。要转变管理方式，由过去的“严准入、轻监管”向“宽准入、重监管”转变。“严准入、轻监管”容易造成要么不放、一放就放飞自我，忽视风险监管的问题。“宽准入、重监管”既可以通过放宽准入限制为市场主体提供更多机会和可能，又能通过完善的事中事后监管措施，有效防范相关领域的风险，是一国治理体系和治理能力现代化的重要体现。

       要增强风险防控的系统性。制度具有系统性特征，构成风险防控体系的各项制度需要系统性设计，统筹考虑。要加快构建以信用为基础、以先进技术和信息化平台为手段、以法律为保障的现代化风险防控体制机制，增强高水平对外开放领域风险防控体系的系统性，有效防范化解各领域重大风险。

       发挥自贸区（港）等平台的风险压力测试功能

       自贸区（港）是开展风险压力测试、有效维护开放安全的重要平台。自贸试验区作为改革开放综合试验平台，承担着高水平对外开放风险测试和压力测试的重要功能。自贸试验区建设十年以来，在开展风险压力测试等方面进行了大量探索和实践，并取得了明显成效。截至2022年年底，自贸试验区在全国层面形成了278项制度创新成果，既有准入前国民待遇加负面清单管理模式、跨境服务贸易负面清单、国际贸易“单一窗口”等根本性的制度变革，也有围绕海关通关一体化等领域的系统性制度创新，还有工程建设项目审批等领域的全流程制度优化。而地方层面形成的制度创新成果更多，据不完全统计，在省级层面复制推广的制度创新成果至少有4000余项。

       统筹开放和安全，也是习近平总书记对建设自贸试验区提出的明确要求。自贸试验区设立之初，WTO多边贸易体制受阻，美欧等发达国家借助TPP（跨太平洋伙伴关系协定）、TTIP（跨大西洋贸易和投资协议）、TISA（国际服务协定）等大型自由贸易区建设，试图重构一套新的国际经贸规则，继续主导全球经贸新秩序和新规则。我国对很多新的规则需要去了解、去试验、去适应。而且，当时中美BIT谈判，明确要引入准入前国民待遇加负面清单模式，这些新的规则迫切需要在点上先行先试，开展风险测试和压力测试。为此，自由贸易试验区应运而生，其建设初衷之一就是为了对标国际经贸新规则，打造制度创新高地，为全国高水平对外开放开展风险测试和压力测试。

       在新的形势下，需要进一步发挥自贸试验区高水平对外开放风险测试和压力测试功能。一方面，面对美西方采取的各种“规锁”“打压”，需要自贸试验区既要发挥产业、科技、人才优势，积极探索破除体制机制障碍，推动高水平科技自立自强，又要本着互利共赢原则，加强与其他国家的国际科技合作，特别是吸引国际高水平科技人才、技术、数据信息等高端要素资源在自贸试验区集聚，形成国际国内高端资源要素集散和配置的重要枢纽。同时，要探索有利于防范风险的产业开放发展模式，加强对外资安全审查的灵活性，运用信息技术手段加强风险管理。另一方面，要继续对标国际经贸新规则，深入开展风险压力测试。准确把握当前国际经贸规则新动向新趋势，聚焦贸易投资、数据安全有序流动、知识产权、政府采购、环境等主要议题，推动RCEP的170项软约束条款以及CPTPP和DEPA等规则条款加快在自贸试验区先行先试，充分开展风险测试和压力测试，为中国申请加入CPTPP和DEPA做好试验。要深刻分析国际经贸规则变化带来的全球资源要素和产业布局的重大变化，提前谋划布局，率先构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式，为深化国内相关领域改革破冰、破题，在重点领域深入推进并引领高水平制度型开放。

       与此同时，在推进自贸试验区高质量发展过程中，要加强风险防控体系建设，统筹好开放发展与经济安全。在推进自贸试验区“大胆闯”“大胆试”的同时，各相关方面要牢固树立总体国家安全观，强化底线思维、法治思维，切实维护国家利益和社会公共利益。在试验任务落实过程中，要充分评估其风险，并据此提出切实有效的风险防控措施。要进一步加大风险压力测试力度，特别是对某些获得感不强但必需要推进的改革创新事项，要加快在自贸试验区先行先试，避免因获得感不强而搁置某些改革创新事项。对缺乏承载主体的改革创新事项，要进一步加大改革开放力度或在更大范围内开展改革创新探索，避免随意收回、停止试验。要加快敏感领域改革试点经验的梳理总结和复制推广工作，形成更多可在全国复制推广的风险压力测试经验。

       （作者系商务部国际贸易经济合作研究院副院长、研究员、博士生导师）