广东深圳(深圳 广州)

据城镇规划君何方洪了解，目前在我国行政区划改革领域，有两种声音得到的支持最多：一种声音是民间关于撤销地级市，由省直管县市的设想。有这种想法的人往往来自于县或县级市，他们认为地级市的存在阻碍了县或县级市的发展；另一种声音是增加省或直辖市，网上就有很多关于增设深圳直辖市、徐州直辖市、青岛直辖市、大连直辖市、武汉直辖市、西安直辖市、喀什直辖市等设想方案。城镇规划君何方洪认为，无论是哪一种声音，都说明了目前有一定的需求和必然性。但是要想新增省和直辖市，就必须伴随着撤销地级市的改革，要不然设省和直辖市后会增加老百姓负担。经过城镇规划君何方洪多年的研究，我认为深圳市、青岛市等增设中央直辖市条件已经基本成熟，但是目前撤销地级行政区（地级市）则不太成熟，因此暂时还看不到我国新增省或直辖市的可能。

一、关于撤销地级市增加省级行政区数量的背景和原因分析

在我国漫长的历史中，我国的行政区划绝大多数时期都是实行三级制，而且据城镇规划君何方洪了解，世界上绝大多数国家的行政层级也基本都是三级制或者两级制。然而我国目前的行政区划却是层级最多的五级制，也就是“中央—省（自治区、直辖市、特别行政区）—地级市（自治州、地区、盟）—县（县级市、市辖区、旗、自治旗、林区、特区）—乡（镇、街道）”的五级制，甚至在一些地区还存在六级制，比如新疆伊犁哈萨克自治州还管辖了地厅级的塔城地区和阿勒泰地区，而我国河北省还存在介于县与乡镇之间的县级区，即南山区（赵家蓬区公所）。其实熟悉我国宪法的朋友都知道，在我国《宪法》里的行政区划只有四级，即“中央—省—县—乡”，地级行政区其实在宪法里并不存在。

然而在我国现实的行政区划中，地级行政区却是实实在在存在的，而且还在我国经济社会发展中起到了决定性的作用，发挥了不可替代的作用和影响力。城镇规划君何方洪并不想否认地级行政区存在的重大意义，尤其是地级市的存在，地级市体制对于培育区域性中心城市，促进区域经济社会发展和推进城镇化发展，发挥了积极的作用。因为地级市跟县级市和自治州、地区都不一样，地级市可以拥有多个市辖区，市辖区是建制城市的组成部分，市辖区没有独立的人事、财政体系和独立的规划权，可以理解为市辖区政府是所在城市的一种派出机关，不具备独立的人事、财政等权力。城市中心城区范围内的市辖区的城市总体规划，也由市政府统一规划。

所以地级市能够对几个市辖区进行统一的国土空间规划、自然资源管理、交通建设、产业布局，有利于加快城市化、工业化、现代化以及招商引资等。地级市中心城区附近的近郊县可以通过改区来扩张城市的人口规模和面积，可以更好地在新增市辖区内利用土地资源。原来的中心城市主城区发展到一定阶段，都面临着不同程度的用地紧张。增设市辖区后，相当于增加了中心城市的土地资源，也使得利用土地更加方便。所以地级市能够更好地培育大城市，而县级市基本很难培育大城市。目前我国的超大城市、特大城市、Ⅰ型大城市中，除了四个直辖市外，其余全部都是地级市，没有一个县级市。而我国Ⅱ型大城市中，也只有昆山市、义乌市、晋江市、普宁市等少数几个经济发达地区的县级市，其余的Ⅱ型大城市也基本都是地级市。

尽管地级市在我国培育大城市和经济增长极方面发挥了重大影响，对推动我国新型城镇化发展起到了巨大的作用。但是随着我国经济高质量发展和人口增速减缓的当下，尤其是在城市体系中出现大城市越来越大和中小城市开始收缩的“马太效应”下，地级市的存在就会阻碍县级市和县城的发展。尤其是很多规模较小、带动力较弱的小地级市，存在严重的“小马拉大车”问题。这些实力羸弱的地级市中心城区和市辖区自身发展不足，不仅不能辐射带动其下辖的县城发展，反而会“吸血”县城，造成有些具有发展潜力的县城受到地级市的限制而发展受阻。

2022年6月，国家印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，该重磅文件提出到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强。国家开始认识到发展县城的重要意义，认为县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。因为我国的城镇化率已经达到了65%，进入了城镇化的下半程，但我国的城镇化仍有较大的发展空间。

目前我国的中心城市已有长足发展，乡村振兴也正在全面启动和发展，而在城乡之间起着关键联结作用的县城，对于完善城镇化的体系结构、加快城乡融合发展意义重大。而且我国已经发展到了工业反哺农业、城市支持农村的重要阶段，当前和今后一段时期，将是我国健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期和机遇期，进一步推进县城建设对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系，具有重要意义。

可见未来县城将成为我国新型城镇化中与都市圈一样重要的部分，如果继续让地级市管辖县，县城根本就无法真正发展壮大起来，也发挥不了县城在连接城乡发展中的重要作用。因此，城镇规划君何方洪认为，我国在当前和未来都有必要撤销地级行政区，尤其是可以考虑撤销一些城市规模较小、经济实力较弱、辐射带动作用有限，未来发展乏力的地级市。既然要考虑撤销地级市，自然就会出现省直管县后一个省管辖的县级行政区数量过多的问题，那么就需要考虑在撤销地级市后，同步推进缩小省份而增加省级行政区数量的问题。

二、关于撤销我国地级行政区的理由分析

（一）撤销地级市的理由

地级行政区是我国的第二级行政区划，是我国行政区划和行政层级中特有的一种划分方式，现阶段我国的地级行政区包含地级市、地区、自治州和盟（盟其实就是内蒙古自治区特色的“地区”）。地级行政区介于省级行政区和县级行政区之间，作为省级与县级的桥梁，发挥着上传下达和中间协调的作用，在我们国家经济社会的发展过程中作用重大、意义深远。

特别是新中国刚成立后，由于交通和信息通讯远不及现在发达，省级行政区管辖范围过大，根本管不过来，就需要地级行政区来帮助省级行政区管辖局部区域。这样地级行政区为我国经济发展和社会稳定更是起到了非常大的作用。通过几十年的发展，尤其是改革开放后，我国的经济和社会发展全领域都已经取得了巨大的成就，而地级行政区在行政管理中存在着管理成本增加的一个负担。而且在当下信息化和交通条件相对发达，无纸化、网络化、视频化办公和行政管理中，地级行政区对于发挥我国政府部门扁平化管理反而扮演了障碍性的角色。

如果根据我国《宪法》的规定，现在存在着的地级行政区应该是不存在的，地级行政区不符合宪法的规定（我国宪法在制定之初，其实就考虑到了未来要撤销地级行政区的问题，所以当初在制定宪法和多次修订宪法时，均没有提过地级行政区）。 依法治国是我国宪法确定的治国方略，是我国社会主义法治理念的核心内容。因此，城镇规划君何方洪认为， 现在已经到了可以考虑撤销地级行政区的时候了，撤销地级行政区符合依法治国的原则和基本理念。

（二）撤销地级行政区的方法和措施

撤地就是撤销全国地级行政区，实行省直管县（市）制度的扁平化管理体制，提高行政效率，降低行政管理成本。基本方法就是将原有地级行政区所在地的中心区域设立为新的县级市，确定为各省的省域副中心城市，省域副中心城市与普通县级市和县在行政层级、行政级别上平级，相当于现在流行的将全国城市划分为一线城市、二线城市、三线城市、四线城市、五线城市和六线城市相类似的一种划分方式。

原则上仅以原有市辖区为主体实行一体化管理，有些飞地型市辖区和远郊型市辖区则应该考虑撤区恢复县或县级市，比如新疆地级市克拉玛依市距离中心城区克拉玛依区上百公里远且还被乌苏市和奎屯市和阻隔开的独山子区，就应该考虑撤区设县级市。另外县包市区的县，比如辽源市辖区与东辽县，则撤销东辽县、西安区和龙山区成立为新的县级辽源市，定为省域副中心城市。

县市同名县，比如和田地区和田市、和田县，就可以考虑将和田市与和田县合并，设立省域副中心城市—和田市；以及原有市辖区人口不多，面积较小的地级市，可以进行一体化发展的近郊县市，如鹰潭市辖月湖区，人口仅18万人，面积仅137平方公里，而余江县县城和贵溪市城区至月湖城区距离都较近，应撤销月湖区、余江县和贵溪市，设立为新的县级鹰潭市，将其确定为省域副中心城市，类似这种情况的也应一并进行调整。

调整原地级市（或其他地级行政区）为县级市后，行政级别与县平级，不再设市辖区，直接管辖至乡（镇、街道），如原有直筒子地级市东莞市、中山市、嘉峪关市和儋州市等即是如此。今后我国就再没有地级市和地级行政区，只存在直辖市和县级市两类建制市，避免出现苏州市昆山市、南通市启东市、长沙市浏阳市、衡阳市耒阳市、怀化市洪江市、泉州市晋江市、成都市都江堰市、乐山市峨眉山市、郑州市新郑市、遵义市仁怀市、哈尔滨市五常市、荆州市监利市、烟台市招远市、江门市开平市、金华市义乌市、延安市子长市、榆林市神木市这样“市管市”的问题。

三、关于缩省的理由分析和增省的方案设想

（一）缩省的理由分析

省级行政区作为我国的一级行政区（曾经在刚建国的初期，我国曾设立过大区，那个时候我国的省级行政区就不是一级行政区，而是比大区低一级的第二级行政区），也是我国中央管辖的最高级别的行政区，现阶段包含省、自治区、直辖市和特别行政区，我国现有34个省级行政区。如果再包括我国特殊的省级行政区即新疆生产建设兵团，那么我国的省级行政区就是35个。

行省制度起源于元朝，此后的明朝、清朝、民国和新中国都延续了行省制度，所以行政制度在我国历史上已经存在了800多年的时间，对我国各个历史时期经济社会的发展都起到了非常大的作用。然而随着我国人口的不断增加，现在有很多人口大省的人口都已经在亿人左右。比如根据全国第七次人口普查数据显示，2020年我国常住总人口超过1亿人的省份就有广东省和山东省两个省级行政区，而河南省的常住人口也迫近了1亿人口大关，江苏省和四川省也距离1亿人的距离并不远。而作为省级行政区，超过7000万数量的人口实在是有点太大了，已经超过了全世界绝大多数国家的人口数了。因此，从我国省级行政区的人口数量来看，我国的广东省、山东省、河南省、江苏省、四川省、浙江省等人口大省都应该考虑拆分为两个省级行政区。

另外，我国部分省级行政区幅员面积过大，省级行政区管辖面积超过30万平方公里，就不便于省级行政管理了，因为30万平方公里的陆地面积就相当于英国、日本等世界大国的国土面积了，甚至已经是韩国、朝鲜这样的“大国”国土面积的三倍大了。如果从陆地面积来看，德国、法国、日本、英国、西班牙、意大利、韩国、泰国、葡萄牙、以色列、荷兰、新西兰、南非等世界上大名鼎鼎的国家，面积都只相当于我国的中小省份。我国的新疆维吾尔自治区、西藏自治区和内蒙古自治区三个超100万平方公里的省级行政区，其管辖面积如果放到世界上，就是妥妥的国土大国的规模，超过全世界百分之九十的国家。

而且省级行政区面积过大，往往出现省域范围内管辖区域跨度过大，从一个地区到另一个地区十分遥远，不利于省级行政区人民政府的行政管理，省级政府往往会忽略一些地方，也让老百姓办事十分不方便。比如内蒙古自治区东西跨度就十分惊人，从蒙东地区的呼伦贝尔市最北端至蒙西地区的阿拉善右旗最西端里程超过3500公里，远远超过了通达6个省会城市的沪昆高铁和纵向最长的京广高铁的长度。还有拥有漫长河西走廊的甘肃省，其省域东西跨度也高达1800公里；新疆自治区东西和南北跨度均在2000公里左右，从最北端的阿勒泰市布尔津县到最南端的和田地区，相当于内地跨了好多个省份。而新疆的陆地面积更是达到166万平方公里，仅略小于华东地区、华南地区和华中地区总面积。

（二）增加省级行政区的设想

增省即增加省级行政区，包括新设立省、自治区和中央直辖市。增省就是为了更能够实行区域内全面统筹发展，实现区域经济平衡发展，提高经济增长的内生动力。我国从清朝以来，民国时期和新中国成立以后，都有很多行政区划方面的专家考虑过缩省增加省级行政区数量，比如民国时期就有多个增省方案，1939年张我华63省方案，1940年胡焕庸64省方案，1941年黄国璋58省方案，1946年张其昀61省方案。

日前有专家提出建议，对地方治理结构进行重大改革。其要点有三：一是缩小省的范围，增加省的建制，全国省的数量可以增加到50—60个左右；二是撤销地市一级建制，减少行政层级；三是提升县、乡行政首长直选层级。如果该方案最终成事，那将是改革开放以来力度、广度和深度最大的行政体制改革。它将极大地改变目前的 权力配置格局，全面地简化治理结构，为中央和地方的合理分权打下基础，并大大地提高行政效率。

要从根本上解决这些问题，“缩省”是釜底抽薪之策。省的规模缩小了，行政层级就可以相应减少，例如取消地市一级。这样上下之间的沟通会更加顺畅，决策也更容易形成和贯彻，行政效率势必大大提高，扯皮和浪费也可以大大减少。

同时，省变小了，利益分配就会相应变得比较单纯，各地区就比较容易形成发展上的合力。这无论对落后地区，还是发达地区，都是发展上的利好之策。因为目前，影响发展的一大问题就是各区域内部协调不足。而“缩省”显然将大大改善地区协调方面的问题。

另外，撤销了地市一级建制，可以直接遏制圈地热的蔓延。在现行的格局下，即使圈地热暂时被刹住了，以后遇到了合适的时机，还是会再次爆发出来。这是利益关系决定了的。但只要撤销了地市一级政权，城市就失去了“侵占”乡村土地的权力，乡村利益也比较容易得到保障。

在现代社会，地方的合理分权是大国治理的重中之重。说得严重一点，这个问题解决不好，长治久安就很难实现。目前的“大省”状况，使得中央与地方的关系始终处于一种“一收就死，一放就乱”的尴尬状态。只有“缩省”，才能够化解其中矛盾，为中央与地方的合理分权铺平道路。

（三）增省级行政区的举措和方案设想

1.增加省级行政额的基本原则

一是增加区域中心城市为直辖市，便于带动区域经济，更好实施国家发展大战略。比如对东北大区、西北大区、华南大区、华中大区的区域中心城市就可以考虑增设为中央直辖市，这些区域中心城市也基本达到了设为直辖市的条件，且基本都是副省级市，调整难度较小。

二是拆分面积超大的省级行政区，便于高效管理，减少行政运营成本。比如对新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区等辖区面积超大而常住人口也不少的省级行政区，就可以考虑拆分为两个省级行政区，即能够提高政府的管理效率，增加政府公共服务的覆盖率。但是西藏自治区虽然辖区面积排名全国第二，但是由于地广人稀，人口太少，所以没有必要拆分西藏自治区。

三是拆分人口大省，原则上各省级行政区人口不超7000万人。比如我国七普常住人口超过1亿人的广东省和山东省，而这两个省正好都有两个副省级市，广东省有副省级市广州市和深圳市，山东省有副省级市济南市和青岛市，且都是经济实力较强的区域性中心城市，具备将不是省会的国家计划单列市升格为中央直辖市。另外，像河南省、江苏省、四川省等人口大省也有必要拆分为两个省级行政区，比如河南省的洛阳市，江苏省的徐州市，都是城市规模较大且属于区域中心城市，具备升格直辖市的一定条件。而四川省虽然绵阳市、南充市、宜宾市、达州市、泸州市、西昌市、攀枝花市等都不具备升格直辖市的条件，但是原西康省区域其实具备分为一个省级行政区的条件。

2.关于增加省级行政的调整建议和方案

（1）可以考虑新设立五个直辖市：

一是可考虑增设大连直辖市。将大连直辖市定位为东北区域中心城市，将现辽宁大连市、丹东市、营口市和鞍山市岫岩满足自治县划入新的大连直辖市，简称连。大连市原本就是副省级的国家计划单列市，是中央直辖市的后备城市，大连升格直辖市算是水到渠成。而且增设大连直辖市，有利于在东北地区培育一个经济增长极，有利于东北振兴，未来可以考虑建设国家中心城市。

二是可以考虑增设深圳直辖市。深圳直辖市定位华南区域中心城市，将现广东省深圳市、东莞市、惠州市划入深圳直辖市，简称深。深圳市是国家改革开放的窗口，也是国家经济特区和国家计划单列市，可以说是我国目前唯一具备升格中央直辖市条件的城市，目前深圳市拥有的国家政策甚至有很多直辖市都不具备，深圳市完全就是“准直辖市”。

三是可以考虑增设武汉直辖市。武汉直辖市定位为华中区域中心城市，将现湖北省武汉市、黄冈市、黄石市、鄂州市、咸宁市、孝感市和天门市、仙桃市、潜江市划入武汉直辖市，简称武。武汉市是我国第一个直辖市，可惜第一个直辖市如今却并不是直辖市，只是副省级市。武汉市具备升格直辖市的众多条件，唯一的缺点就是武汉市目前是湖北省的省会城市，假如武汉市升格直辖市后，将导致湖北省实力急速下降。

四是可以考虑设置徐州直辖市。将徐州都市圈范围内的地级市全部划到徐州直辖市范围，包括江苏的徐州、连云港以及安徽、山东、河南部分城市，涉及总人口3188万人，面积4.8万平方公里。范围包括：江苏省的徐州市、连云港市、宿迁市；安徽省的宿州市、淮北市；山东省的枣庄市，济宁市的微山县；河南省永城市，共涉及8个地级市，其区域构成以江苏省境内为主体。空间组织：核心层以50KM为半径，包括徐州市区和邳州、沛县、萧县三县（市）；紧密层以100KM为半径，包括徐州市睢宁、丰县、新沂、宿迁、永城，安徽的宿州市和淮北市，山东的曲阜市、滕州市、枣庄市、济宁市、微山县。

五是可以考虑增设青岛直辖市，将山东省现青岛市、潍坊市、烟台市、威海市划入青岛直辖市，简称胶。设立青岛直辖市后，济南市将成为了山东省名副其实的老大，济南市可以全心全意地增强省会济南的首位度。而青岛市成为中央直辖市后，将获得更多的国家政策和机遇，这样对济南市和青岛市发展都有利。

（2）可以考虑新成立六个省设想方案：

一是可以考虑增设兴安省，将内蒙古自治区现呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市和黑龙江省现大兴安岭地区划入兴安省，简称兴，省会呼伦贝尔市。

二是可以考虑增设滦渤省或热河省，将河北省现唐山市、承德市、秦皇岛市和内蒙古现赤峰市划入滦渤省，简称滦，省会唐山市。其实这个区域主要就是我国曾经撤销的热河省的区域范围，相当于是恢复设立热河省。

三是可以考虑增设潮汕省，将广东省现汕头市、潮州市、揭阳市、梅州市、汕尾市、河源市划入潮汕省，简称潮或汕，省会汕头市。其实这个区域的主体还是潮汕揭三地级市，这个区域有必要重点发展。关于在潮汕揭地区新增省级行政区设想，除了设立潮汕省外，城镇规划君何方洪还曾经分析过可以考虑直接设立潮汕直辖市或者升格为副省级的国家计划单列市—潮汕市。

四是可以考虑设置江汉省或湖北省，将湖北省现宜昌市、襄阳市、荆州市、荆门市、随州市、十堰市、恩施土家族苗族自治州、神农架林区划入江汉省，简称汉，省会宜昌市。这个江汉省就是武汉直辖市后剩下的湖北省区域，也可以说是曾经的三峡省，因为宜昌市曾经就是拟建三峡省的省会。

五是可以考虑增设西康省，将四川省现阿坝藏族自治州、甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州、攀枝花市划入西康省，简称康，省会西昌市。因为目前在西康省范围来看，发展条件最好、发展潜力最大且位于省域地理几何中心的城市就是西昌市。

六是可以考虑昆仑省或南疆省。将新疆维吾尔自治区现喀什地区、阿克苏地区、和田地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州，巴音郭楞蒙古自治州划入昆仑省或南疆省，简称昆，省会喀什市。将新疆南北疆两分后，有利于南北疆的差异化发展，更有利于统筹发展南疆经济社会，进一步加快南疆的经济发展。而且未来喀什市在中吉乌国际铁路和中巴经济走廊等建成后，将成为我国向西开放最重要的城市，未来发展潜力无限。未来发展好了，甚至可以考虑升格为喀什直辖市都有可能。

（3）调整部分省行政区划：

一是建议调整北京市行政区划范围，将河北省廊坊市的“飞地”北三县，也就是三河市、香河县、大厂回族自治县划入北京市管辖。北三县统一划归到北京很难么？目前来看，北三县对通州的需求在于交通改 善，通州对北三县的需求在于空间拓展。尽管当下无任何信息表明北三县划归北京，但仍有不少学者曾表示，未来“北三县”划归北京的可能性很大。从地图上看，北三县被京津包得严严实实，虽受河北行政区管辖但不与本区毗连，成为河北名副其实的“飞地”。特殊的地理位置，让这里成为北京市的“后花园”。当然北三县是早盼着划到北京，只是牵涉到多方利益，北三县没有决定权。

二是建议调整宁夏回族自治区行政区划，将甘肃省现庆阳市、平凉市划入宁夏回族自治区，增强宁夏回族自治区的综合实力，让其省级行政区划更加名副其实。 我们都知道宁夏是我国最小的省级行政区之一，也是最小的自治区，正是由于这一个原因，宁夏行政区划在民间一直是议论的焦点，到底是撤销宁夏、恢复省级建制，还是扩大宁夏规模，都是争论的话题之一。平凉和庆阳位于甘肃省东北部地区，整体来看和甘肃习俗文化是有一定差异的，两市风俗文化南部更接近陕西，而北部和宁夏相仿。因此，两市划出甘肃的呼声一直很高，大部分网友认为应加入陕西，也有部分网友认为可以划给宁夏。划入宁夏后，宁夏总面积达到10.45万平方公里，总人口达到1165万，实力进一步增强。

通过以上三类设想方案调整我国省级行政区划以后，我国省级行政区将由35个（包括我国特殊的省级行政区—新疆生产建设兵团）增加至46个，这样将更加有利于经济社会发展，更加有利于行政管理，更加有利于统筹区域平衡，为下一步推行撤销地级市，实行省管县行政管理体制奠定基础。有人肯定会说增加了11个省级行政区，将会增加大量的官员职位和行政成本，会增加老百姓的负担。其实增加省级行政区与撤销地级行政区（地级市）是联动的措施，要增加省和直辖市，就比如要撤销地级市，由省直接管辖县和县级市。这样11个省级行政区的新增的财政负担，还不到撤销333个地级行政区（293个地级市）降低的财政负担的十分之一。